参见前注,全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室书,第26-28页。

(四)通过审时度势之定建章立制制定党内法规兹事体大，必须严肃认真、审慎稳妥，缺乏明确章法和专业标准难以保证制定质量。三是有的制度规定动机不纯、利用道理。

我们党关于经济社会发展的规律性认识，集中体现为走出一条中国式现代化康庄大道。截至2022年6月，这个体系包括3718部党内法规，其中，中央党内法规221部，中央纪委以及党中央有关部门制定的部委党内法规170部，地方党内法规3327部。习近平总书记指出：我们这么大一个政党，靠什么来管好自己的队伍?靠什么来战胜风险挑战?除了正确理论和路线方针政策外，必须靠严明规范和纪律。诚然，党内法规并非党的指导思想的唯一表达方式，无论是党中央作出的重大决策部署、党制定的路线方针政策，还是国家部署推进经济社会发展、制定法律法规，都要贯彻落实党的指导思想。建章立制必须坚持党的领导、人民至上、发展是我们党执政兴国的第一要务，统筹把握自由与秩序、公平与效率、公与私、远与近、大与小、整体与局部、战略与策略、物质与意识等诸多关系，着眼社会资源和社会财富的合理分配，聚焦职权职责、义务权利的科学配置，在提升党的能力、培育发展动力、激发社会活力基础上维护好社会公平正义。

制定者在立规时打小算盘，打着按规律办事旗号谋求不正当部门利益、搞地方保护甚至借立规之名谋求个人私益。建党百年特别是党的十八大以来的党内法规制度建设，始终紧紧围绕党领导人民实现中华民族伟大复兴这个中心主题展开，在紧扣保障政治大局、谋划和深化党规之治上形成了规律性认识、积累了重要经验。(三)根据承租方的要求，会同有关部门协助租赁企业解决经营活动中的困难。

如果说行政机关在行政协议中具有行政优益权的话，那也仅仅是指在我国的法律制度背景下，由于行政机关对行政协议没有起诉权和诉讼中的反诉权，所以当它遇到法定事由可以变更或解除合同，双方协商不成时，只能先行作出行政决定(变更协议的决定或解除协议的决定等)，但也不是最终决定权，它必须接受严格的行政审查(行政复议)和司法审查(行政诉讼)。(三)维护职工的合法权益。⑥参见张焕光、胡建淼：《行政法学原理》，劳动人事出版社1989年版，第125-127页。(12)我国对行政优益权的承认，主要源于公共利益优于个人利益的思想，即当私人利益与公共利益发生冲突时，个人利益应无条件地服从于公共利益。

(22)五、重新解读行政协议中的优益权基于对行政机关在行政协议中行政优益权的正确理解，我们必须重新具体解读行政机关在行政协议中的所谓优益权。行政征收，系指行政机关代表国家，依照法律规定，出于公共利益的需要，强制性地将公民、法人或者其他组织的财产及权益收归国家并给予补偿的法律制度。

有的地方政府招商引资，关门打狗，开发商投资，肉包子打狗，有去无还。这时，无论国有土地使用权出让协议是否写进这一法律规定，行政机关都具有在这一情形下的合同单方解除权。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(2020年)第6条规定：县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查。如《土地管理法》赋予有关人民政府和土地管理部门对土地保护方面的监管权，《道路交通安全法》赋予县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门对本行政区域内的道路交通安全的监管权。

行政机关在行政协议中不具有抽象的、普遍的、无条件的优益权。我国最早论述行政优益权的专家是王名扬先生。他认为在法国行政合同中，行政机关具有行政优益权，特别是在合同履行过程中享有许多特权。所以，当行政机关(无论是否是合同一方当事人)依照《行政强制法》实施强制执行时，这并不属于行使行政协议中的行政优益权，而是依照《行政强制法》行使行政协议以外的行政强制执行权。

(15)关于行政优益权的权力表现范围，从两权论一直延伸到九权论。不少学者据此解释为：只要行政机关认为可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，就可单方不履行协议，或者变更和解除协议。

《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》(2011年)第18条明文规定：承包经营合同依法成立，即具有法律效力，任何一方均不得随意变更或解除。该规定的第16条第1款并非是一个授权条款，而是关于法院如何判决的程序条款。

公民与政府之间实际上存在一种契约，公民通过这种契约让渡了自己一部分权利，政府由此获得了一定的权力。可见，无论是作为行政协议当事人的行政机关，抑或是协议当事人以外的行政机关，它对相对人有关行为的监管，与行政协议中的优益权没有关系。我们几乎已将行政机关在行政协议中的优益权推到顶峰，认为行政优益权就是行政机关在合同法的框架之外作出的单方处置权，(14)是行政主体在行政合同签订后享有的超越一般合同权利的特别权力。⑦不仅如此，法国还有一套严密的行政司法体系来支撑行政优益权的理论和制度。四、对行政协议行政优益权的质疑当我们行政法学者沿着行政机关在行政协议中具有行政优益权的逻辑推进，并提拔它的作用和表现时，自然受到本来就很难承认行政合同的民法学者们的担忧。在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。

这些解除权都被限定于法律框架之内，不存在法律框架之外的合同优益权。这是说，如果可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，行政机关就有单方变更合同的权力。

⑩德国《联邦行政程序法》第54条规定：公法范畴的法律关系可以通过合同设立、变更或撤销(公法合同)，但以法规无相反规定为限。所以，行政协议争议和行政机关作出的有关行政协议的行为应当作为行政案件，适用行政法律规范和行政诉讼法规范。

现在不是不存在行政优益权，只是如何理解行政优益权的问题。(11)最高人民法院行政审判庭编：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》，人民法院出版社2020年版，第93页。

⑨德国《联邦行政程序法》，1976年5月25日通过，1977年1月1日起生效。不少学者将行政机关在行政协议中的优益权描述为处于优越地位的单方处置权，这一前提本身就是一个错误。大家比较公认而集中的是六项权力，即作为一方当事人的行政机关对另一方当事人(公民、法人或者其他组织)具有监督权、制裁权、强制权。(18)参见贾康：《PPP合同定性为行政协议将颠覆PPP的创新根基》，载《中国招标》2020年第1期，第52-55页。

协议就是一种合同，是平等主体间的双方合意，是双方当事人真实意思的反映。它在主体上，是行政机关与公民、法人或者其他组织之间签订的协议。

公民、法人或者其他组织无论是否作为行政协议的当事人，其有关行为一概受到行政机关的监管。(18)其实，不只民法学者，关注建设法治政府的行政法学者也存在一定的担忧。

(2)单方修改权(modification unilatérale)。协议签订后，双方都必须依法依约履行，否则就称不上协议。

但有的学者将行政协议的行政性与行政优益权等同起来，认为行政性主要表现为行政机关在行政协议中当然地具有行政优益权，而这些行政优益权又表现为行政机关具有单方不履行行政协议、变更或解除行政协议的权力，还有对合同的另一方当事人的制裁权和强制执行权等。现代社会根据社会契约论的说法，政府的一切权力都来自公民对自己部分权利的让渡。将行政机关针对相对人的制裁权和强制执行权视作行政机关在行政协议中的行政优益权，宣称相对人不履行行政协议，作为另一方合同当事人的行政机关就可对其直接行使处罚权和强制执行权，这一理解同样是错误的。但是行政法学界对行政机关在行政协议中优益权的过度提拔和不完整、不准确的表达使行政机关产生误解，以为自己天然具有在合同框架以外单方处置合同或处置相对人的权力，为本已存在的政府机关签约后的违约毁约行为提供了依据和理由。

经过合并同类项，还存在如此众多的行政优益权，包括行政机关对另一方合同当事人(相对人)的指导权、监督权、制裁权和强制权，以及行政机关对协议的变更权和解除权，甚至还有对行政协议的单方解释权，对当事人单位的临时接管权和提前收回合同标的等。没有这些特性，就称不上合同。

《全民所有制小型工业企业租赁经营暂行条例》(1990年)第23-24条(23)规定了出租方的权利与义务，第25-26条(24)同时规定了承租方的权利与义务，作为出租方的行政机关与作为承租方的个人，它们之间的权利与义务是平等的，行政机关并没有处于只有权力而没有义务的地位。(21)梁凤云：《行政协议司法解释讲义》，人民法院出版社2020年版，第14页。

行政协议是一种协议(合同)，并且只是一种特殊的协议。对政府特权的承认意味着对由政府所代表和维护的社会公共利益的承认，政府享有一定特权是维护社会共同利益必不可少的手段。

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